El Decreto 0545 de 2026 abre un debate clave sobre los alcances de la intervención estatal en territorios estratégicos, especialmente cuando la protección de bienes colectivos puede incidir directamente en las decisiones locales de planificación y desarrollo.
Oscar Mario Botero Restrepo 
La protección ambiental de la Sabana de Bogotá constituye un objetivo constitucional legítimo y necesario, especialmente en materia de ordenamiento ambiental en Colombia. Nadie discute que la presión urbanística, la fragmentación de ecosistemas, el deterioro hídrico y la pérdida de suelo rural productivo exigen una respuesta institucional seria. Sin embargo, la importancia del fin perseguido no exonera al Estado del deber de actuar dentro de los límites que la Constitución y la ley le imponen.
El reciente Decreto 0545 de 2026, mediante el cual el Gobierno Nacional estableció directrices para el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá, plantea precisamente una discusión jurídica de gran relevancia: ¿hasta dónde puede llegar el Gobierno Nacional en la definición de determinantes ambientales sin afectar las competencias constitucionales de los municipios en materia de ordenamiento territorial municipal?
La respuesta exige partir de una premisa fundamental: el Gobierno Nacional sí cuenta con competencias para intervenir en la protección ambiental de la Sabana de Bogotá.
La Constitución Política atribuye al Presidente de la República la potestad reglamentaria necesaria para la cumplida ejecución de las leyes. A su vez, los artículos 5 y 61 de la Ley 99 de 1993 (Ley marco en materia ambiental en Colombia) facultan al Ministerio de Ambiente para establecer reglas y criterios de ordenamiento ambiental y para adoptar directrices especiales respecto de la Sabana de Bogotá, declarada expresamente como área de interés ecológico nacional. El propio Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 reforzó ese mandato al ordenar la formulación de lineamientos ambientales para la región.
Desde esta perspectiva, resulta jurídicamente incorrecto afirmar que el Gobierno carece de competencia para expedir directrices ambientales aplicables a la Sabana de Bogotá. La discusión no gira alrededor de la existencia de la competencia, sino de sus límites.
Precisamente allí aparece el principal cuestionamiento jurídico al Decreto 0545 de 2026.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-534 de 1996, al estudiar la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, reconoció que la Nación puede imponer reglas orientadas a la protección de bienes ambientales de interés nacional. Sin embargo, advirtió que dicha intervención no puede llegar al punto de vaciar o anular la competencia que la Constitución asigna a los municipios para reglamentar los usos del suelo a través de sus concejos municipales.
La Corte fue clara al señalar que la protección ambiental nacional y la autonomía territorial son principios concurrentes y complementarios, no excluyentes. En consecuencia, la regulación nacional debe armonizarse con la facultad municipal de ordenar el territorio y no sustituirla.
Es precisamente en este punto donde algunas disposiciones del Decreto 0545 generan inquietudes.
El artículo 3 dispone que las directrices allí contenidas constituyen criterios y reglas vinculantes para las actuaciones de ordenamiento territorial y ambiental, calificándolas además como normas de superior jerarquía dentro de su ámbito de competencia. Adicionalmente, obliga a su incorporación en los instrumentos de ordenamiento territorial y exige su observancia desde las etapas de prefactibilidad de proyectos públicos y privados.
Aunque las determinantes ambientales son una figura reconocida por la Ley 388 de 1997 y tienen prevalencia sobre los instrumentos de ordenamiento territorial, el alcance concreto que les otorga el Decreto plantea interrogantes sobre el margen de decisión que efectivamente conservarán los municipios en el marco de la autonomía territorial en Colombia.
Más allá de establecer criterios generales de protección ambiental, varias disposiciones del Decreto contienen regulaciones detalladas sobre transformación del suelo rural, elaboración de cartografía obligatoria, delimitación de áreas prioritarias, requisitos para proyectos de infraestructura y criterios específicos para futuras decisiones territoriales. Especial atención merecen los artículos 22 y 29. El primero introduce restricciones que podrían limitar de manera significativa las posibilidades futuras de transformación y desarrollo del suelo rural en amplios sectores de la Sabana de Bogotá, con efectos directos sobre la planificación municipal, el aprovechamiento económico de los predios y las expectativas legítimas de propietarios e inversionistas.
El segundo incorpora la protección del sistema de sitios sagrados del Pueblo Muisca como criterio relevante para el ordenamiento ambiental del territorio. Aunque ambas finalidades encuentran fundamento constitucional en la protección del ambiente y del patrimonio cultural, la discusión jurídica radica en determinar si el Gobierno Nacional, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, puede imponer este nivel de restricciones y condicionamientos territoriales o si algunas de estas decisiones corresponden al ámbito de regulación que la Constitución reservó al legislador o a las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias de ordenamiento del suelo.
La pregunta jurídica es inevitable: ¿estamos frente a directrices ambientales que desarrollan la ley o frente a decisiones que, en la práctica, terminan definiendo aspectos que constitucionalmente corresponden a los municipios?
La potestad reglamentaria tiene límites claramente definidos por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa. El Gobierno puede desarrollar la ley, pero no sustituirla; puede precisar su aplicación, pero no regular materias que el legislador reservó a otras autoridades; puede proteger bienes de interés nacional, pero no vaciar competencias constitucionales asignadas a las entidades territoriales.
Por esa razón, la validez de varias disposiciones del Decreto dependerá de que exista una relación clara de necesidad y desarrollo respecto de las competencias otorgadas por la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de 1997 y la Ley 2294 de 2023, especialmente frente a las determinantes ambientales aplicables al territorio.
No se trata de cuestionar la necesidad de proteger la Sabana de Bogotá. Tampoco de desconocer la importancia de los ecosistemas estratégicos, del recurso hídrico o de las comunidades que históricamente han habitado el territorio. La discusión jurídica es otra: determinar si la regulación adoptada respeta el equilibrio constitucional entre la protección ambiental nacional y la autonomía territorial.
La Constitución no permite escoger entre uno u otro principio. Exige que ambos convivan.
Por ello, el verdadero debate jurídico que abre el Decreto 0545 de 2026 no consiste en decidir si la Nación puede intervenir en la protección ambiental de la Sabana de Bogotá. Esa competencia, a leguas, existe y tiene respaldo legal expreso. La cuestión consiste en determinar si algunas de sus disposiciones cruzan la línea que separa una determinante ambiental legítima de una regulación que, en la práctica, termina sustituyendo las decisiones que la Constitución reservó a los municipios.
Esa será, probablemente, la discusión que deberán resolver los jueces en los próximos años y que definirá el alcance real de las competencias ambientales nacionales frente a la autonomía territorial en Colombia.
Oscar Mario Botero Restrepo
Socio y Director del área de Derecho Inmobiliario y Urbanístico en Solvere, firma miembro de la red global Lexir.co. Abogado de la Universidad del Rosario, con especialización en Derecho Administrativo de la misma institución y un LLM en Derecho Comercial Internacional de City University of London (Inglaterra). Cuenta con una sólida trayectoria asesorando asuntos de derecho urbanístico, inmobiliario y comercial, habiendo formado parte de firmas como Pinilla, González & Prieto; Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría; y Monroy Torres Abogados.
Asimismo, integró la gerencia de servicios legales de ProColombia, donde acompañó la inversión extranjera en Colombia en temas inmobiliarios y urbanísticos. Durante esta etapa, participó en la elaboración de manuales y guías relevantes, incluyendo contenidos sobre las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres) y el Manual de la Construcción en Colombia.
En 2019 fundó Lauda Legal, firma especializada en derecho inmobiliario y urbanístico, consolidando así su práctica independiente en el sector.
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