(…) no existe una ley que establezca de manera clara y precisa los elementos esenciales…
David Santiago Hoyos Daza 
La regulación del impuesto de publicidad exterior visual ha dado lugar a discusiones interpretativas en el escenario de la tributación territorial en Colombia. Aunque numerosos municipios y distritos han incorporado este gravamen dentro de sus estatutos de rentas, la ausencia de una regulación clara y uniforme sobre sus elementos esenciales, particularmente respecto del hecho generador del tributo, ha generado interpretaciones disímiles por parte de las administraciones tributarias. Como consecuencia, son frecuentes las controversias relacionadas con la gravabilidad de elementos publicitarios cuya naturaleza no siempre encaja de manera inequívoca dentro de los supuestos previstos por la normativa territorial.
Esta situación trasciende una discusión sobre el alcance de un tributo específico, pues, involucra principios constitucionales del derecho tributario, tales como la legalidad, la seguridad jurídica y la certeza tributaria. La tensión entre la autonomía de las entidades territoriales y la necesidad de que los contribuyentes cuenten con reglas claras y predecibles ha propiciado escenarios de conflictividad permanente, razón por la cual, resulta fundamental identificar las causas de dichos conflictos y la existencia o no de vacíos jurídicos en su regulación.
Sea lo primero señalar que, con ocasión del artículo 14 de la Ley 140 de 1994, el legislador autorizó a los Concejos Municipales y Distritales para gravar la colocación de elementos de publicidad exterior visual, entendida esta como el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatones o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas. Por su parte, el artículo 15 precisó que se entenderá como publicidad exterior visual toda aquella que tenga una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados.
Mediante las Sentencias C-535 de 1996 y C-064 de 1998, la Corte Constitucional realizó un examen de constitucionalidad de la Ley 140 de 1994, advirtiendo que la publicidad exterior visual hace parte de la noción de «patrimonio ecológico local”, por lo cual, su regulación corresponde a una competencia atribuida a los Concejos Municipales y Distritales, así como a los órganos de gobierno de los territorios indígenas. En este sentido, avocando el principio de rigor subsidiario, la Corte consideró que la regulación de esta materia hace parte de las facultades de las entidades territoriales para dictar normas frente a la protección del paisaje.
Es así como, existiendo una ley de autorización, los Concejos Municipales y Distritales han adoptado el denominado impuesto de publicidad exterior visual (PEV). Sin embargo, a la fecha, no existe una ley que establezca de manera clara y precisa los elementos esenciales o inclusive el hecho generador del impuesto, razón por la cual, la regulación del tributo ha sido objeto de desarrollo por cada órgano legislativo a nivel territorial. Esto, habida consideración que, si bien el legislador incluyó la dimensión de 8 metros cuadrados y asoció el concepto de “valla” como elemento de publicidad exterior visual, lo cierto es que dichas consideraciones no resultan suficientes para lograr una determinación clara y completa del hecho generador del tributo.
Adicional a ello debe advertirse que, la discusión sobre la coexistencia o no entre el PEV y el impuesto de avisos y tableros fue zanjada, mediante Sentencia del 12 de junio de 2002, Expediente No. 12646, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En esta oportunidad, la Corporación rectificó su postura y concluyó que se trata de dos impuestos distintos. Por un lado, el impuesto de avisos y tableros es complementario del Impuesto de Industria y Comercio, lo que significa que tiene como sujeto pasivo a la persona que desarrolle actividades comerciales, industriales o de servicios gravadas con ICA y que, a su vez, utitiliza el espacio público para la colocación de avisos que promocionen su actividad. Por el contrario, el PEV es autónomo y no exige tal calidad del sujeto pasivo, salvo la colocación de elementos de publicidad exterior visual, como vallas, con una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados.
Un caso especial es el Distrito de Bogotá, donde el impuesto fue creado mediante el Acuerdo No. 111 de 2003 y en cuyo artículo 3 se define, como hecho generador, la colocación de toda valla con una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados. En este caso, el hecho generador se circunscribió únicamente a la colocación de vallas, cuya definición se encuentra reglamentada en el Decreto No. 959 de 2000 que reguló la Publicidad Exterior Visual en Bogotá. Esto último, también ha sido adoptado por otros municipios como Bucaramanga que, mediante el Decreto No. 0264 de 2007, reglamentó de forma independiente la publicidad exterior visual en su territorio.
A diferencia de Bogotá, otros municipios han establecido como hecho generador la exhibición o colocación efectiva de todo tipo de publicidad exterior visual con una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados (Medellín, Barranquilla, Valledupar, Tunja, Facatativá, Maicao, Pereira, Montería, entre otros). O, incluso, algunos municipios como Cota llegaron a gravar elementos de publicidad con dimensión inferior a 8 metros cuadrados, disposición que, a la fecha, ya se encuentra ajustada en el estatuto vigente.
No obstante, lo cierto es que de la reglamentación de varias entidades territoriales, en concordancia con la ley de autorización, es posible entrever que los demás elementos del impuesto están orientados o redactados en función del “tamaño o estructura de la valla”. Por lo tanto, ante la falta de una distinción legal clara y precisa entre vallas y otros elementos de publicidad exterior visual, se generan constantes discusiones entre contribuyentes y Administraciones Tributarias en torno al nacimiento o no de la obligación legal de declarar y pagar el PEV en su jurisdicción.
Hoy, tras la sanción de la reforma tributaria en Bogotá, quedó claro que a partir del 1 de enero de 2027 se eliminará el PEV en el Distrito Capital. ¿Debe ser este el camino a seguir por los demás municipios y distritos? O, por el contrario, ¿resulta necesario precisar con mayor grado el hecho generador del impuesto y conservar su existencia como mecanismo de preservación del patrimonio ecológico local?
David Santiago Hoyos Daza
Consultor Senior | Litigio Tributario | Abogado & Economista
Abogado y economista con enfoque en litigio tributario, actualmente Consultor Senior en el área de Litigio Tributario de Ricardo Sabogal y Asociados. Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario. Especialista en Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá. Cuenta con experiencia en la estructuración de estrategias jurídicas en materia tributaria, así como en consultoría tributaria, participando en el análisis y desarrollo de soluciones orientadas a la defensa de intereses en escenarios administrativos y contenciosos.
Ha complementado su ejercicio profesional con trabajo comunitario y asesoría legal pro bono, integrando una visión técnica con un compromiso social en el ejercicio del derecho.
