El IAP exige coherencia entre el hecho generador y los demás elementos del tributo.
En los últimos años las autoridades tributarias territoriales han tratado la presencia física de diversas empresas en sus jurisdicciones como criterio para catalogarlas como sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público (IAP). Esta premisa -apoyada por la noción de “usuario potencial” desarrollada en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado- enfrenta en la actualidad un límite claro.
El artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 y la jurisprudencia actual de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, exigen que todos los elementos constitutivos del IAP guarden una relación de consecutividad con el hecho generador definido por el legislador, como parte del régimen jurídico del impuesto de alumbrado público.
La regla de consecutividad descrita en el artículo 349 limita la potestad de las autoridades territoriales para reemplazar el hecho generador del IAP por criterios autónomos de capacidad económica en pro del recaudo. El análisis de algunos acuerdos municipales revela que el ejercicio de determinadas actividades económicas, la existencia de activos o, incluso, la presencia física han sido criterios empleados por las administraciones para definir sujetos pasivos, bases gravables y tarifas del IAP, sustituyendo los parámetros establecidos por la norma en materia de tributación territorial y alumbrado público.
Siendo así, surge una pregunta: ¿Cuáles son los criterios que definió la Ley 1819 de 2016 frente al IAP?
El artículo 349 definió expresamente el hecho generador del impuesto de alumbrado público, disponiendo de manera expresa que este corresponderá al “beneficio por la prestación del servicio«. Al no incorporar en la redacción del hecho generador la noción del “usuario potencial”, permite limitar su utilización por parte de las autoridades tributarias territoriales como un fundamento autónomo para extender la sujeción pasiva, diseñar bases gravables o tarifas ajenas a los parámetros señalados por el legislador, incluyendo pero sin limitarse, al cobro del IAP con base en tarifas fijas en SMLMV o UVT, dependiendo de la actividad económica desarrollada por el contribuyente.
En este sentido, en las sentencias del 27 de noviembre de 2025, Rad. 41001-23-33-000-2022-00126-02 (29620), y del 5 de marzo de 2026, Rad. 05001-23-33-000-2023-00045-03 (28548), la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad de disposiciones de acuerdos municipales que desbordaban lo dispuesto por la Ley 1819 de 2016, aclarando gran parte de las controversias que habían sido generadas por el vacío normativo anterior, así como por la misma sentencia de unificación del Consejo de Estado, particularmente frente a la fiscalización del impuesto de alumbrado público.
En la sentencia con número interno 29620, el Consejo de Estado anuló disposiciones del Acuerdo 015 de 2021 del municipio de Villavieja (Huila) que imponían tarifas especiales del IAP en SMLMV a empresas de servicios públicos y servicios públicos domiciliarios, a partir de factores tales como la existencia de predios, establecimientos, subestaciones o el número de usuarios atendidos. La Sala concluyó que esos parámetros desconocían el principio de consecutividad previsto en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que la determinación del IAP debía, en todo caso, mantener una relación con el consumo de energía eléctrica por parte del contribuyente o, en el caso de predios que no fueran usuarios de este servicio, con una sobretasa del impuesto predial.
Posteriormente, en la sentencia con número interno 28548, la Sección Cuarta anuló la expresión del artículo 1 del Acuerdo 007 de 2021 del municipio de Jericó (Antioquia) que equiparaba el hecho generador del IAP con la condición de ser “usuario potencial” del servicio de alumbrado público, supuesto que se tenía por configurado por la existencia de un establecimiento en el municipio, sin perjuicio del consumo de energía eléctrica o la tenencia o posesión de un inmueble en el territorio. En este sentido, la Sala aclaró que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 definió de forma expresa el hecho generador del IAP como el beneficio por la prestación del servicio, razón por la cual limitó la potestad de los municipios de ampliar este supuesto con base en las nociones indeterminadas que habían sido construidas por la jurisprudencia anterior a la Ley.
Por ende, la jurisprudencia actual del Consejo de Estado ha establecido que la autonomía fiscal municipal no implica la autorización para sustituir los elementos esenciales del IAP según indicadores de riqueza o presencia física en dichos territorios. Aun cuando la actividad económica, los activos, la capacidad instalada, la tenencia de infraestructura o el número de usuarios de una sociedad puedan demostrar su realidad económica, no son aspectos que permitan reemplazar los criterios definidos por el legislador para identificar al sujeto pasivo del IAP, establecer la base gravable o fijar la tarifa del IAP.
Dicha interpretación de la norma vigente en materia del IAP implica lo siguiente: no basta demostrar la mera presencia territorial de un administrado para determinar la existencia de una obligación tributaria válida. Por el contrario, las administraciones deben demostrar que el sujeto pasivo, la base gravable del IAP y la tarifa del IAP responden a criterios de relación con el beneficio por la prestación del servicio.
La regla actual tiene efectos concretos frente a las liquidaciones oficiales proferidas por los municipios, así como con la revisión de los acuerdos municipales vigentes. Siendo así, los presuntos contribuyentes que enfrenten un proceso de fiscalización tributaria territorial con base en el IAP, deberán verificar si la calificación como sujetos pasivos del impuesto se basó en sus activos, infraestructura, actividad económica o presencia territorial; si la base gravable se alejó del consumo de energía eléctrica o del avalúo catastral y si la tarifa aplicada por el municipio fue elaborada con criterios ajenos al hecho generador, incluyendo tarifas fijas en SMLMV o UVT, cuando estas no tengan una conexión con los parámetros legales.
En consecuencia, la interpretación actual del hecho generador del IAP no cuestiona la autonomía fiscal de las autoridades territoriales o el deber general de contribuir con el financiamiento del servicio de alumbrado público. Por el contrario, exige que ambos aspectos operen dentro del principio de consecutividad del IAP, en el entendido de que el IAP no debe legitimarse con base en la relevancia de la actividad económica del contribuyente, ni por su sola presencia en el territorio municipal, sino por la correspondencia entre el hecho generador y cada uno de los elementos que determinan el tributo.
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