Breve radiografía del debate electoral sobre la Reforma Pensional

El debate gira en torno a implementar modelos pensionales diferentes al de la Ley 100 de 1993

La coyuntura política y electoral que enfrenta el país ha traído al debate político y social, la necesidad de efectuar reformas al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. Las razones de esa necesidad tienen diferente naturaleza, pero se pueden sintetizar en tres, a saber: i. Se requiere ampliar la cobertura del Sistema General de Pensiones con el fin de reducir el conjunto de la población que se encuentra actualmente por fuera del aseguramiento de la contingencia de la vejez; ii. Se precisa garantizar la estabilidad financiera del sistema en riesgo principalmente por factores como la inversión de la pirámide generacional, la baja densidad de aportes al sistema, o el alto porcentaje de las prestaciones que es subsidiado por el Estado y; iii. Se pretende incluir en el Sistema de Seguridad Social, una cobertura en asistencia social a través del pago de subsidios o pagos periódicos no pensionales, que permitan al Estado mitigar las consecuencias económicas y sociales derivadas de la crisis de la pandemia.

En ese orden, el debate electoral ha girado principalmente en torno a implementar modelos pensionales diferentes al de la Ley 100 de 1993 y en la necesidad de efectuar una reforma pensional.

En consecuencia, se han venido juntando en las propuestas electorales, por un lado el tipo de sistema pensional a establecer en la reforma, y de otro lado, la creación de la pensión o renta mínima universal para quienes han llegado a la vejez. Por tanto, se presentará a continuación un panorama de las propuestas teniendo en cuenta ambas medidas.

Sistema Único de Ahorro Individual

Algunos candidatos se han manifestado coincidiendo con el Sector de las Administradoras de Fondos de Pensiones, promoviendo la eliminación o marchitamiento del sistema de prima media en el régimen público, y la creación de un Sistema de Ahorro Individual Único administrado tanto por las Administradoras de Fondos de Pensiones, como por COLPENSIONES. El objetivo principal de esta propuesta consistiría en eliminar el componente subsidiado que hoy paga el sistema a las pensiones de vejez, en especial a las más altas, y de esta manera, reducir las disparidades de las mesadas pensionales en ambos regímenes, haciéndolas sostenibles.

En consecuencia, habría lugar a un único sistema, pero administrado por entidades tanto de carácter público (Colpensiones), como privado (AFPs), de tal manera que ambos funcionarían con base en la capitalización del ahorro individual que efectúa el afiliado, es decir, competirían todos los agentes del mercado pensional bajo las mismas reglas.

Aunado a esta reforma, se pretendería incrementar la cobertura en el escalón de personas de menores ingresos, con la profundización del sistema de Beneficios Económicos Periódicos BEPS y un pago asistencial complementario, como ocurre actualmente con el programa Colombia Mayor, subsidiado por el Estado.

Este sistema trae consigo críticas y desventajas. En primera medida, es claro que la mayoría de los afiliados en Colombia cotiza en promedio de uno a dos salarios mínimos (El 79 % aproximadamente ), lo que determina que el componente de subsidio de las pensiones en estos casos continúe en los mismos términos, puesto que las pensiones de quienes ganan un salario mínimo en el régimen de ahorro individual, en general son reconocidas con un alto componente de subsidio estatal, como ocurre con las denominadas pensiones de garantía mínima, para poner un ejemplo, una persona que gana el salario mínimo y cotiza por 26 años (1300 semanas), en ningún caso alcanzará a financiar una pensión bajo los requisitos de este sistema, esto es, no alcanzará a financiar 110 % de un salario mínimo.

Situación que se agrava cuando el afiliado cuenta con más de un posible beneficiario de su pensión de sobrevivientes, o mientras más jóvenes son sus beneficiarios. Por tanto, el componente de subsidio estatal continuaría existiendo para la mayoría de las pensiones, restándole beneficios a la reforma.

Asimismo, la desventaja principal de este sistema consiste en que perjudica notablemente los montos de las pensiones que recibirían las personas que ganan más de dos salarios mínimos, puesto que, como se sabe, el promedio de las pensiones otorgadas a personas que en promedio ganan por encima de este límite, no supera el 30 % del IBL pensional, en el mejor de los casos.

Sistema Público Único de Prima Media

En esta clase de sistema, se terminaría con el régimen privado de pensiones. Los afiliados y pensionados de las administradoras de fondos pensionales pasarían al régimen pensional público, y se les aplicaría la legislación del régimen de Prima Media con Prestación Definida, actualmente administrado por Colpensiones.

El mayor problema de esta clase de reforma consiste en el riesgo que a largo plazo y desde el punto de vista financiero implica asumir a los pensionados y afiliados provenientes del régimen privado, debido al alto componente de subsidios que erogan las pensiones de vejez en este régimen, particularmente las pensiones altas.

Por consiguiente, en este caso, con el fin de mejorar el equilibrio económico del sistema, se haría necesario implementar modificaciones, aumentando o haciendo más gravosos los requisitos pensionales, es decir, aumentando la edad o el número de semanas cotizadas para acceder a la pensión de vejez. Adicionalmente, este incremento en los requisitos mínimos se deberá profundizar con el tiempo, puesto que la inversión de la pirámide generacional haría cada vez más insostenible financieramente este sistema.

Es decir, finalmente deberán tomarse medidas paramétricas para solventar financieramente el pago de las pensiones futuras.

Sistema de Pilares

Finalmente, el tercer sistema propuesto por los candidatos consiste en el denominado sistema de pilares. Esta fórmula se configura con la conjunción y coordinación de diversos modelos en un mismo sistema, pero en el cual, los sistemas público y privado no compiten entre sí, sino que se complementan.

En ese orden, una primera estructura del sistema vendría a constituir el pago de una pensión mínima universal, con cargo al erario, para todos los adultos mayores. Las propuestas de varios candidatos apuntan a que esta mesada mínima universal sería de medio salario mínimo. Si bien no existe precisión en relación con la edad a la que se empezaría a recibir, hasta el momento se habla de que los “adultos mayores” serían quienes recibirían esta prestación, por lo que, de acuerdo a la definición legal, se recibiría por las personas mayores de 60 años.

Un segundo pilar del sistema, lo constituiría un modelo público de Prima Media, de carácter contributivo, dentro del cual los afiliados tendrían asegurada una pensión con el cumplimiento de los requisitos de edad y semanas de cotización que la ley establezca, como ocurre con nuestro actual régimen de prima media administrado por COLPENSIONES. No obstante, este pilar tiene una particularidad en este sistema, que consiste en restringir el monto de las cotizaciones hasta determinado límite: dos, tres, cuatro o cinco salarios mínimos, de tal manera que, el componente de subsidio estatal a la financiación de las pensiones altas se reduzca al no existir pensiones de mayor monto.

Un tercer escalón o pilar vendría a completar el sistema con la participación de Administradoras de Fondos de Pensiones y Aseguradoras de carácter privado. En este caso, las personas que ganan por encima del límite de salarios mínimos impuesto para el segundo pilar cotizarían al fondo de pensiones o aseguradora que escojan, con el fin de optimizar sus derechos pensionales.

Un punto neurálgico por considerar en este último pilar, se relaciona con la obligatoriedad o voluntariedad de la cotización, puesto que al tratarse de una prestación cubierta ya en un monto mínimo y en un monto básico por el primero y segundo pilar, no se estructuraría en este caso como un componente necesario o solidario del sistema, y en consecuencia, tampoco habría lugar a imponer de forma obligatoria el aporte adicional a los afiliados.

Quizás la mayor ventaja de este sistema es que podría lograr un equilibrio entre aumentar la cobertura poblacional respecto del riesgo de la vejez, y de otra parte, disminuir el déficit financiero del sistema de pensiones, al menos parcialmente.

Se considera que el sistema de pilares podría traer consigo algunas desventajas, referidas principalmente a la desconfianza en la eficiencia de la administración pública del régimen pensional. Esta desconfianza viene amparada por las constantes falencias administrativas evidenciadas de tiempo atrás, tanto en la actual Colpensiones, como en el Instituto de los Seguros Sociales, situación que podría verse agravada por la inclusión de un número mayor de afiliados que vendrían a arribar al régimen de prima media, como segundo pilar del sistema.

Otra de las críticas reiteradas al sistema de pilares, consiste en afirmar que si bien se reduce, este modelo sigue teniendo un alto componente de subsidio estatal, que deberá ser cubierto con un incremento de impuestos o de cotizaciones. Lo que dependerá finalmente del límite impuesto sobre el pilar contributivo obligatorio.

En cualquier caso y sin importar la modalidad de sistema pensional que se adopte para el próximo cuatrienio, las realidades económicas indican que serán necesarias reformas paramétricas al sistema, aumentando la edad pensional y el número de semanas de cotización, o incrementando los porcentajes de cotización y disminuyendo las tasas de reemplazo sobre el IBL pensional.

Así mismo se deberán tomar medidas efectivas en busca de la formalización laboral y de la estabilidad laboral de los trabajadores con miras a lograr un incremento en la cobertura, e igualmente una mejoría en la salud financiera del sistema de pensiones.

Mauricio J. Higuera Suárez_ Abogado del Trabajo y la Seguridad Social, egresado de la Fundación Universidad Autónoma de Colombia con más de 10 años de experiencia en litigio y asesoría en materia laboral ypensional. Especializado en Derecho Laboral y Seguridad Social en el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.