“La finalidad de apremio se materializa desde el inicio del procedimiento sancionatorio, y no únicamente con su conclusión”
Por: Daniel Esguerra 
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia 67464 del 6 de diciembre de 2024, analizó la validez de un acto administrativo por medio del cual la USPEC multó a un contratista faltando un día para el vencimiento del plazo contractual. El contratista, coadyuvado por Seguros del Estado S.A., pretendió la nulidad de dicho acto administrativo argumentando que, al haberse expedido en los últimos días del plazo contractual, no cumplió con su función conminatoria. El Consejo de Estado no consideró válido dicho argumento por las razones que se explican a continuación.
En primer lugar, el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 establece que las entidades estatales tienen la potestad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de “conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones”. Además, precisa que esta decisión procede “sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista”. Es claro entonces que la finalidad de esta potestad es requerir al contratista para que cumpla con el objeto contractual en la forma y tiempo acordados. Si el contratista no lo hace, la Administración tiene la potestad para imponer la multa, siempre y cuando no se haya superado la situación constitutiva de incumplimiento.
En este sentido, el Consejo de Estado encontró que la decisión de la USPEC sí cumplió con lo previsto en la legislación, debido a que: i) el procedimiento sancionatorio fue iniciado antes del vencimiento del plazo contractual y, ii) el contratista seguía incumpliendo el contrato en la forma y tiempo acordados al momento de la imposición de la multa.
Adicionalmente, la Sección Tercera afirmó que el carácter conminatorio de la multa se refleja también en la práctica del procedimiento sancionatorio establecido para su imposición. La existencia de la cláusula de multa en los contratos estatales representa una amenaza abstracta para el contratista, la cual se materializa con el inicio del procedimiento sancionatorio. Por esta razón, el legislador previó que el contratista pudiera allanarse al cumplimiento de sus obligaciones dentro del trámite y, en tal caso, otorgó a las entidades estatales la facultad de “dar por terminado el procedimiento en cualquier momento, si por algún medio tiene conocimiento de la cesación de la situación de incumplimiento”. La finalidad de apremio de las multas se materializa desde el inicio del procedimiento sancionatorio, y no únicamente con su conclusión. Así esté pendiente la decisión de recursos en sede administrativa, el contratista sigue en condiciones de apremio, de modo que mientras estos se resuelven puede allanarse al cumplimiento de los compromisos insatisfechos.
En este caso, la finalidad de conminar al contratista sí se cumplió, debido a que las pruebas del expediente demuestran que, aunque el acto definitivo fue expedido y notificado poco antes de la expiración del plazo contractual, la USPEC actuó dentro de su competencia sancionatoria y convocó el procedimiento administrativo con el propósito de conminar al contratista a subsanar los incumplimientos reportados por la interventoría entre abril y junio de 2014. El Consejo de Estado no evidenció que la actuación de la USPEC tuviera como fin una indemnización de perjuicios por el estado de las obras u otros propósitos ajenos a la finalidad de conminar al contratista incumplido.
Con base en los anteriores argumentos, el Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del César y ratificó la validez del acto administrativo por medio del cual se impuso la multa al contratista.
Daniel Esguerra es Asociado del área de Infraestructura y Derecho Público en Dentons Cardenas & Cardenas.
